Організація з безпеки і співробітництва в Європі (ОБСЄ) опублікувала аналіз українського законопроєкту «Про медіа». «Детектор медіа» переказує, за що документ критикують та як пропонують його покращити.
Законопроєкт № 2693 «Про медіа» зареєстрували у Верховній Раді 27 грудня 2019 року. Він має стати комплексним документом, що прийде на зміну кільком медійним законам.
Законопроєкт пропонує запровадити регуляцію онлайн-ЗМІ, блогерів та різних веб-платформ (типу Netlix чи Facebook). Передбачено і механізм співрегуляції. Окремий розділ законопроєкту присвячено мовленню громад (community media) — третьому сектору мовлення, що існує в Європі поруч із суспільним та комерційним.
Також розширяться повноваження і регулятора — Нацради з питань телебаченні і радіомовлення. Вона зможе миттєво реагувати, аж до тимчасового призупинення мовлення. Онлайн-медіа зможуть карати штрафами в розмірі 1-5 мінімальних зарплат (від 4,7 тис. до 23,5 тис. грн. станом на 2020 рік) або ж блокувати доступ до них через інтернет-провайдерів. Для аудіовізуальних медіа передбачені більші штрафи.
Крім того, для суб’єктів у сфері медіасервісів на замовлення пропонують встановити 25-відсоткову квоту програм, виконаних державною мовою. Для нелінійних медіа планують також впровадити вимогу не менше 30 % європейського продукту (що включає й українські програми) від загального обсягу програм.
Раніше «Детектор медіа» вже публікував аналіз документу від експертки Центру демократії та верховенства права Тетяни Авдєєвої. Свої зауваження щодо законопроєкту висловлювали й асоціації провайдерів. Зараз триває громадське обговорення законопроєкту.
Для ОБСЄ законопроєкт проаналізував Джоан Барата Мір (Joan Barata Mir) — експерт зі свободи слова та регулювання медіа. Свого часу він був головним радником представника з питань свободи ЗМІ в ОБСЄ.
У звіті він зауважує, що у законопроєкті є деякі розпливчасті визначення, або не повністю адаптовані до міжнародних стандартів, що створює можливу плутанину.
У статті 2, яка описує сферу дії закону, пан Барата знайшов складність для застосування «принципу країни походження» (principle of country of origin), який передбачений стандартами ЄС та Ради Європи. Це стосується 8 пункту статті 2, де перелічують ознаки суб’єктів у сфері медіа, на які поширюється дія закону:
- суб’єкт має місцезнаходження на території України і рішення з питань редакційного контролю регулярно приймаються ним на території України;
- сервіси, які надає суб’єкт, повністю або переважно спрямовані на територію або аудиторію України чи є доступними на території України;
- сервіси, які надає суб’єкт, можуть оплачуватися громадянами чи юридичними особами України з території України;
- доступ до сервісів, які надає суб’єкт, надається з використанням доменного імені в доменах .UA або .УКР.
Джоан Барата Мір також радить у статті 7 «Захист економічної конкуренції у сфері медіа» включити конкретні заходи для сприяння конкуренції на медіаринку. «Але ці заходи повинні бути доповнені додатковими обмеженнями, спрямованими на сприяння різноманітності точок зору в публічній сфері, а також різноманіттю медіаформатів та контенту», — пише він.
Він зазначає, що у другому розділі законопроєкту «Суб’єкти у сфері медіа» є кілька понять, які можуть призвести до певної плутанини та не відповідають діючим міжнародним стандартам. Приміром, коли мова йде про мовлення громад, то дуже важливо, пише аналітик, унеможливити втручання у їхню роботу комерційних чи політичних/державних інтересів.
«З цієї причини дозволити муніципальним організаціям контролювати (навіть опосередковано) діяльність засобів масової інформації громад — неприйнятно, і це положення потрібно виключити з проєкту», — наголошує він.
Також Джоан Барата Мір вважає, що передбачені законопроєктом обмеження щодо контенту, який дозволено поширювати на території України, можуть призводити до втручання в законні політичні обговорення.
«Відповідно до діючих міжнародних стандартів, лише прямі заклики до вчинення злочинів або до участі у формах насильства, дискримінації, ворожнечі можуть бути обмежені законодавцем або будь-яким іншим державним органом. Висловлення суперечливих думок, навіть у випадках, коли вони суперечать широким мажоритарним настроям або можуть стати особливо неприйнятними або образливими для значних верств населення, є надійно захищеними в рамках положення про свободу вираження поглядів», — пише він.
Пан Барата зазначає, що виправдати встановлення певних обмежень права на свободу слова можуть конкретні ситуації, які впливають на національну безпеку. Однак ці обмеження повинні бути чітко визначені у кожному конкретному випадку і відповідати міжнародним стандартам (точніше — трискладовому тесту).
Також аналітик критикує статтю 44 законопроєкту — «Право на відповідь та спростування». Він вказує, що право на виправлення чи зміну недостовірної інформації, яка може зашкодити репутації особи, захищається в законодавстві більшості держав-учасниць ОБСЄ. Однак деякі частини статті 44 мають занадто широкі дефініції або ж узагалі розходяться з захистом такого права, що неприйнятно, з огляду на міжнародні стандарти, вважає Джоан Барата Мір.
Водночас аналітик пише, що п’ятий розділ законопроєкту, який стосується ліцензування медіа, містить вичерпний, послідовний та детальний набір норм, які відповідають міжнародним стандартам та кращим практикам. Проте є деякі питання, які треба доопрацювати. Зокрема, процес реєстрації, який застосовуватимуть до тих медіа, що не підпадають під вимогу отримання ліцензії на частоти.
«Загальна вимога реєстрації є проблематичною, оскільки може стати непропорційним втручанням держави у право на свободу вираження поглядів. Відповідно до міжнародних стандартів та кращих практик, система простого сповіщення (тобто передача певної інформації медіа до компетентного органу) — більш розумне та менш нав'язливе публічне втручання. Оскільки особам, які мають на меті розповсюдження контенту, не потрібно чекати погодження від регулятора, щоб розпочати свою діяльність», — наголошує аналітик.
У шостому розділі законопроєкту описується діяльність регулятора галузі — Національної ради з питань телебачення і радіомовлення України. Пан Барата каже, що існування такого органу — юридичне зобов'язання держав-членів Європейського Союзу з моменту прийняття останніх змін до Директиви, що регулюють надання аудіовізуальних медіапослуг. Але він зазначає: у параграфі 1 статті 70 треба додати, що Нацрада є незалежною не лише від будь-яких політичних вказівок чи впливу, а також від інтересів (комерційних та інших) суб'єктів, які вона регулює.
Також вимоги до членів Нацради дуже широкі та загальні і не обов'язково гарантують спроможність керувати чи брати участь у складному процесі прийняття рішень такого органу. А в статтю 78, яка описує припинення мандату членів Національної ради, треба ввести положення про те, що під час цієї процедури вони будуть належним чином заслухані та матимуть право викласти свої доводи про причини припинення повноважень.
Крім того, у законопроєкті зазначено, що половину членів Нацради призначає президент, а половину — Верховна Рада. Щодо призначення парламентом є вимога: «Призначеними на посади членів Національної ради вважаються особи, за призначення яких проголосувала більшість від конституційного складу Верховної Ради України». Натомість аналітик пропонує ввести принцип кваліфікованої більшості — 2/3 голосів, щоб «гарантувати максимальний рівень консенсусу та уникнути призначення, яке підтримується лише існуючою правлячою більшістю».
Ще пана Барата турбує можливість припиняти повноваження всього складу Національної ради «внаслідок незатвердження річного звіту та за умови наявності відповідних рішень Верховної Ради і президента».
Законопроєкт «Про медіа»: за що його критикують у звіті ОБСЄ і як пропонують вдосконалити
Організація з безпеки і співробітництва в Європі (ОБСЄ) опублікувала аналіз українського законопроєкту «Про медіа». «Детектор медіа» переказує, за що документ критикують та як пропонують його покращити.
Законопроєкт № 2693 «Про медіа» зареєстрували у Верховній Раді 27 грудня 2019 року. Він має стати комплексним документом, що прийде на зміну кільком медійним законам.
Законопроєкт пропонує запровадити регуляцію онлайн-ЗМІ, блогерів та різних веб-платформ (типу Netlix чи Facebook). Передбачено і механізм співрегуляції. Окремий розділ законопроєкту присвячено мовленню громад (community media) — третьому сектору мовлення, що існує в Європі поруч із суспільним та комерційним.
Також розширяться повноваження і регулятора — Нацради з питань телебаченні і радіомовлення. Вона зможе миттєво реагувати, аж до тимчасового призупинення мовлення. Онлайн-медіа зможуть карати штрафами в розмірі 1-5 мінімальних зарплат (від 4,7 тис. до 23,5 тис. грн. станом на 2020 рік) або ж блокувати доступ до них через інтернет-провайдерів. Для аудіовізуальних медіа передбачені більші штрафи.
Крім того, для суб’єктів у сфері медіасервісів на замовлення пропонують встановити 25-відсоткову квоту програм, виконаних державною мовою. Для нелінійних медіа планують також впровадити вимогу не менше 30 % європейського продукту (що включає й українські програми) від загального обсягу програм.
Раніше «Детектор медіа» вже публікував аналіз документу від експертки Центру демократії та верховенства права Тетяни Авдєєвої. Свої зауваження щодо законопроєкту висловлювали й асоціації провайдерів. Зараз триває громадське обговорення законопроєкту.
Для ОБСЄ законопроєкт проаналізував Джоан Барата Мір (Joan Barata Mir) — експерт зі свободи слова та регулювання медіа. Свого часу він був головним радником представника з питань свободи ЗМІ в ОБСЄ.
У звіті він зауважує, що у законопроєкті є деякі розпливчасті визначення, або не повністю адаптовані до міжнародних стандартів, що створює можливу плутанину.
У статті 2, яка описує сферу дії закону, пан Барата знайшов складність для застосування «принципу країни походження» (principle of country of origin), який передбачений стандартами ЄС та Ради Європи. Це стосується 8 пункту статті 2, де перелічують ознаки суб’єктів у сфері медіа, на які поширюється дія закону:
суб’єкт має місцезнаходження на території України і рішення з питань редакційного контролю регулярно приймаються ним на території України;
сервіси, які надає суб’єкт, повністю або переважно спрямовані на територію або аудиторію України чи є доступними на території України;
сервіси, які надає суб’єкт, можуть оплачуватися громадянами чи юридичними особами України з території України;
доступ до сервісів, які надає суб’єкт, надається з використанням доменного імені в доменах .UA або .УКР.
Джоан Барата Мір також радить у статті 7 «Захист економічної конкуренції у сфері медіа» включити конкретні заходи для сприяння конкуренції на медіаринку. «Але ці заходи повинні бути доповнені додатковими обмеженнями, спрямованими на сприяння різноманітності точок зору в публічній сфері, а також різноманіттю медіаформатів та контенту», — пише він.
Він зазначає, що у другому розділі законопроєкту «Суб’єкти у сфері медіа» є кілька понять, які можуть призвести до певної плутанини та не відповідають діючим міжнародним стандартам. Приміром, коли мова йде про мовлення громад, то дуже важливо, пише аналітик, унеможливити втручання у їхню роботу комерційних чи політичних/державних інтересів.
«З цієї причини дозволити муніципальним організаціям контролювати (навіть опосередковано) діяльність засобів масової інформації громад — неприйнятно, і це положення потрібно виключити з проєкту», — наголошує він.
Також Джоан Барата Мір вважає, що передбачені законопроєктом обмеження щодо контенту, який дозволено поширювати на території України, можуть призводити до втручання в законні політичні обговорення.
«Відповідно до діючих міжнародних стандартів, лише прямі заклики до вчинення злочинів або до участі у формах насильства, дискримінації, ворожнечі можуть бути обмежені законодавцем або будь-яким іншим державним органом. Висловлення суперечливих думок, навіть у випадках, коли вони суперечать широким мажоритарним настроям або можуть стати особливо неприйнятними або образливими для значних верств населення, є надійно захищеними в рамках положення про свободу вираження поглядів», — пише він.
Пан Барата зазначає, що виправдати встановлення певних обмежень права на свободу слова можуть конкретні ситуації, які впливають на національну безпеку. Однак ці обмеження повинні бути чітко визначені у кожному конкретному випадку і відповідати міжнародним стандартам (точніше — трискладовому тесту).
Також аналітик критикує статтю 44 законопроєкту — «Право на відповідь та спростування». Він вказує, що право на виправлення чи зміну недостовірної інформації, яка може зашкодити репутації особи, захищається в законодавстві більшості держав-учасниць ОБСЄ. Однак деякі частини статті 44 мають занадто широкі дефініції або ж узагалі розходяться з захистом такого права, що неприйнятно, з огляду на міжнародні стандарти, вважає Джоан Барата Мір.
Водночас аналітик пише, що п’ятий розділ законопроєкту, який стосується ліцензування медіа, містить вичерпний, послідовний та детальний набір норм, які відповідають міжнародним стандартам та кращим практикам. Проте є деякі питання, які треба доопрацювати. Зокрема, процес реєстрації, який застосовуватимуть до тих медіа, що не підпадають під вимогу отримання ліцензії на частоти.
«Загальна вимога реєстрації є проблематичною, оскільки може стати непропорційним втручанням держави у право на свободу вираження поглядів. Відповідно до міжнародних стандартів та кращих практик, система простого сповіщення (тобто передача певної інформації медіа до компетентного органу) — більш розумне та менш нав'язливе публічне втручання. Оскільки особам, які мають на меті розповсюдження контенту, не потрібно чекати погодження від регулятора, щоб розпочати свою діяльність», — наголошує аналітик.
У шостому розділі законопроєкту описується діяльність регулятора галузі — Національної ради з питань телебачення і радіомовлення України. Пан Барата каже, що існування такого органу — юридичне зобов'язання держав-членів Європейського Союзу з моменту прийняття останніх змін до Директиви, що регулюють надання аудіовізуальних медіапослуг. Але він зазначає: у параграфі 1 статті 70 треба додати, що Нацрада є незалежною не лише від будь-яких політичних вказівок чи впливу, а також від інтересів (комерційних та інших) суб'єктів, які вона регулює.
Також вимоги до членів Нацради дуже широкі та загальні і не обов'язково гарантують спроможність керувати чи брати участь у складному процесі прийняття рішень такого органу. А в статтю 78, яка описує припинення мандату членів Національної ради, треба ввести положення про те, що під час цієї процедури вони будуть належним чином заслухані та матимуть право викласти свої доводи про причини припинення повноважень.
Крім того, у законопроєкті зазначено, що половину членів Нацради призначає президент, а половину — Верховна Рада. Щодо призначення парламентом є вимога: «Призначеними на посади членів Національної ради вважаються особи, за призначення яких проголосувала більшість від конституційного складу Верховної Ради України». Натомість аналітик пропонує ввести принцип кваліфікованої більшості — 2/3 голосів, щоб «гарантувати максимальний рівень консенсусу та уникнути призначення, яке підтримується лише існуючою правлячою більшістю».
Ще пана Барата турбує можливість припиняти повноваження всього складу Національної ради «внаслідок незатвердження річного звіту та за умови наявності відповідних рішень Верховної Ради і президента».
«Це може дати в руки цих двох органів величезну силу для обмеження незалежної роботи регулятора, що, очевидно, неприйнятно з огляду на діючі міжнародні та регіональні стандарти», — пише аналітик.
Не оминув увагою він і сьомий розділ про спільне регулювання у сфері медіа, тобто поєднання функцій та засобів державного регулювання та галузевого саморегулювання. Він пише, що загалом такий механізм відповідає міжнародним стандартам. Утім аналітик вважає проблематичним можливість регулятора застосовувати правила в рамках такої схеми до ЗМІ, які не входитимуть до органу співрегулювання.
«Було б, мабуть, набагато ефективніше замінити цей дуже складний і бюрократичний (а також, імовірно, дорогий) механізм, процедурою, яка дозволила б Національній раді прийняти кодекси та правила, що розробляють правові положення, на основі відкритої та прозорої консультації з усіма зацікавленими сторонами», — вважає Джоан Барата Мір.
Що до санкцій, які може накладати на медіа Нацрада, то пан Барата вважає надмірним заходом можливість забороняти весь контент якогось медіа.
«Накладення загальної заборони протягом невизначеного (або, принаймні, нечітко регламентованого) періоду часу та на основі дуже широко сформульованих причин (проєкт по суті посилається на всі можливі правові порушення загалом, без будь-яких додаткових конкретизацій…) є надмірним і непропорційним заходом. Це несе загрозу для свободи вираження поглядів… та може бути потенційно використане як інструмент для цензури ЗМІ, які не подобаються державним органам», — вважає аналітик.
Ось основні рекомендації Джоана Барата Мір щодо законопроєкту:
1. Означення «текстовий» контент треба виключити з визначення аудіовізуальних засобів масової інформації.
2. Проєкт повинен містити загальне визначення текстових засобів масової інформації, незалежно від технології, використовуваної для поширення відповідних повідомлень.
3. Правильне визначення медіа має відкинути ідею «засобів масової інформації» та більше зосередитись на загальній концепції редакційно розробленого змісту, що несе суспільний інтерес і спрямований на інформування, просвіту чи розваги.
4. Проєкт повинен відповідати стандартам Ради Європи (та Європейського Союзу), а також юридичним вимогам щодо юрисдикції до аудіовізуальних медіа та сервісів електронної комерції, тобто принципу країни походження. Інші критерії, встановлені в проєкті, можуть створити серйозні конфлікти та перекриття компетенцій між українськими органами влади та органами країни, де фактично створене відповідне медіа.
5. Проєкт повинен включати не лише простий захист економічної конкуренції в медіасфері, а й конкретні положення, спеціально розроблені та пристосовані для сприяння існуванню різноманітності точок зору в публічній сфері, а також безлічі медіаформатів та контенту.
6. Так званих постачальників аудіовізуальних послуг (providers of audiovisual services) необхідно визначити як простих дистриб’юторів, позбавити їх будь-якої редакційної відповідальності та не вимагати особливої реєстрації.
7. Платформи, що розміщують контент, або «провайдери платформ спільного доступу до інформації» (як Facebook, Twitter або YouTube), не вважаються такими, що здійснюють редакційний контроль над вмістом, який вони поширюють. З цих причин такі платформи не можуть нести відповідальність за поширений ними вміст. Крім того, неприпустимо надавати їм повноваження обмежувати право на свободу вираження поглядів на основі внутрішніх правових обмежень, адже це повинно залишатися в руках виключно органів державної влади.
8. Проєкт не повинен забороняти висловлювання та теми, які фактично можуть охоплювати законні політичні думки та обговорення, пов'язані з питаннями, що становлять суспільний інтерес в Україні, зокрема щодо її територіальної цілісності. Відповідно до діючих міжнародних стандартів, лише прямі заклики до вчинення злочинів або до участі у формах насильства, дискримінації, ворожнечі можуть бути обмежені законодавцем або будь-яким іншим державним органом.
9. Заборона поширювати інформацію, обмеження щодо ретрансляції, реєстрації виключно на підставі існування редакційного контролю чи права власності особами чи структурами з держави-агресора/окупанта (Росії), та складання списку «осіб, що представляють загрозу національному медіаландшафту України», може розглядатися лише як крайній та непропорційний захід. Це не підтримується міжнародними стандартами і, на думку експерта, потребує усунення. Наявність збройного конфлікту, який зачіпає частину території України, не виправдовує введення таких обмежень, вважає Джоан Барата Мір.
10. Дозволити муніципальним організаціям контролювати (навіть опосередковано) діяльність мовників громад неприйнятно, і відповідні положення необхідно усунути.
11. Регулювання так званих прав на відповідь та виправлення потребує внесення змін, щоб вони застосовувались виключно до випадків, передбачених міжнародними правовими стандартами.
12. Накладення на будь-яке ЗМІ, яке не має отримувати ліцензію на радіочастотний зв'язок, зобов'язання «зареєструватися» повинно розглядатися як механізм авторизації і може становити непропорційне втручання держави у свободу слова. Проста система повідомлень (тобто передача певної інформації відповідним ЗМІ компетентному органу) представляла б більш розумну альтернативу. Крім того, краще б задовольняла інтереси громадськості щодо прозорості медіасуб'єктів.
13. Щодо дозволів на тимчасове мовлення. Слід або внести зміни до положень із цих питань, щоб сфокусувати їх застосування на чітко описаних і дуже виняткових випадках, або усунути такі дозволи.
14. Має бути прибрана можливість для Національної ради застосовувати правила, прийняті в рамках системи співрегулювання, до медіа, що не належать до органу співрегулювання. Більше того, рекомендується замінити механізм співрегулювання процедурою, яка дозволить Національній раді самій прийняти кодекси та правила на основі відкритих та прозорих консультацій із усіма зацікавленими сторонами.
15. В абзаці 1 статті 70 зазначено: «Національна рада є колегіальним державним органом, який здійснює свої повноваження самостійно, незалежно від інших органів державної влади, органів місцевого самоврядування, їх посадових та службових осіб». Для зміцнення незалежності Нацради треба зазначити, що регулятор повинен залишатися незалежним і від інтересів комерційних та інших суб'єктів, які він регулює.
16. Рекомендується запровадити додаткові вимоги до відбору у члени Національної ради: досвід роботи топ-менеджером протягом мінімального періоду часу, професійний досвід у медіа, пов'язаний з нормативними та етичними журналістськими питаннями, або післядипломну освіту в галузі медіаетики, економіки чи регулювання ЗМІ.
17. Щодо призначення членів Національної ради. Рекомендується замінити вимогу голосування за кандидатури більшістю членів Верховної Ради на кваліфіковану більшість (2/3 парламенту), щоб гарантувати максимальний рівень консенсусу та уникнути призначення, яке підтримуватиме лише існуюча правляча більшість. Щодо членів, призначених президентом, необхідно додати додаткові гарантії, щоб у цього політичного органу не було надмірну фривольності під час вибору.
18. У статті 78, яка описує припинення мандату членів Національної ради, треба ввести положення, що гарантує таким особам можливість належним чином викласти свої аргументи щодо існування причини припинення. Також слід усунути таке положення: «Дострокове припинення повноважень всього складу Національної ради може відбутися внаслідок незатвердження річного звіту Національної ради за умови наявності відповідних рішень Верховної Ради України та Президента України. Такі рішення мають бути ухвалені упродовж одного місяця з дня отримання Верховною Радою України та Президентом України річного звіту Національної ради».
19. Заборони на розповсюдження медіаконтенту в Україні повинні бути виключені з положень проєкту.
20. Законодавче визначення професійної журналістики, включене в проєкт як поправка до ЗУ «Про державну підтримку засобів масової інформації та соціальний захист журналістів», є досить вузьким і не включає нових способів непрофесійної чи нетрадиційної журналістики. Тому рекомендується внести відповідні зміни.
Повний аналіз законопроєкту англійською мовою можна прочитати тут.
Фото: OSCE
