Наприкінці 2019 року у Верховній Раді України було зареєстровано проект Закону про медіа. Він став плодом багаторічної роботи міжнародних експертів, представників громадянського суспільства, індустрії та регулятора, яка починалася з приведення українського законодавства у відповідність до аудіовізуального законодавства Європейського Союзу та тамтешньої Директиви про аудіовізуальні медіа-послуги (AVMSD), а закінчилася створенням, по суті, медійного кодексу, покликаного кодифікувати регулювання усіх типів медіа. Під час довгої роботи над проектом закону поставали щоразу нові виклики, на які важко віднайти однозначну відповідь: як встановити юрисдикцію над іноземними медіа-сервісами, що робити з Інтернетом, як ставитися до соціальних мереж. На жаль, для України також виник ще один виклик: що робити з інформаційним впливом Російської Федерації – який, серед іншого, спричинив окупацію Криму та війну на Донбасі, а жертвами якого стали мільйони українців, загиблих від куль та змушених від них тікати.
Збройна агресія, свобода слова і міжнародні зобов’язання України
Протягом 2014-2019 років Україна впровадила низку заходів, спрямованих на обмеження впливу російського контенту – від рішення суду про призупинення трансляції окремих російських каналів до прийняття Закону “Про внесення змін до деяких законів України щодо захисту інформаційного телерадіопростору України”, яким обмежувалося розповсюдження окремих типів контенту за участі осіб з «чорного списку», а також створених у державі-агресорі, що містять популяризацію або пропаганду органів держави-агресора та їхніх окремих дій, що виправдовують чи визнають правомірною окупацію території України.
Продуктом цих заходів став Розділ ІХ Проекту Закону про медіа «Обмеження, пов’язані зі збройною агресією», який є спробою кодифікувати усі наявні обмеження, а також удосконалити окремі норми, пов’язані з захистом інформаційного простору України, відштовхуючись від міжнародних стандартів дотримання свободи вираження поглядів, передбачених статтею 10 Європейської конвенції з прав людини (надалі – ЄКПЛ), а також статтями 19 та 20 Міжнародного пакту про громадянські та політичні права (надалі – МПГПП). Складність роботи над цим розділом також зумовлена відсутністю усталених світових стандартів щодо дотримання свободи слова у стані збройної агресії. Варто нагадати, що Україна не вчиняла дій щодо відступу від зобов’язань за статтею 10 ЄКПЛ та статтею 19 МПГПП, на відміну від інших статей цих міжнародних документів.
Це означає, що будь-які обмеження відповідних прав мають бути встановлені законом і бути необхідними в демократичному суспільстві в інтересах національної безпеки, територіальної цілісності або громадської безпеки, для запобігання заворушенням чи злочинам – тобто відповідати трискладовому тесту обмеження прав людини. Недотримання цих обмежень або ж їх недостатнє обґрунтування може слугувати підставою для визнання державою порушення відповідних статей міжнародних договорів у Європейському суді з прав людини (надалі – ЄСПЛ) або Комітеті ООН з прав людини. Це ж, у свою чергу, призведе до витрат держави на сплату компенсації за порушення прав – в чому Україна вже є серед лідерів з-поміж держав-членів Ради Європи.
Кого і чого стосується розділ?
Почнемо з дії розділу в часі. Обмеження щодо контенту, що встановлюються чинним законодавством, не передбачають темпоральних обмежень: гіпотетично, вони можуть діяти безстроково, аж до їх потенційного виключення з законодавства якимсь з наступних складів парламенту.
Статтею 118 законопроекту пропонується чітко окреслити дію спеціальних обмежень моментами прийняття та скасування Верховною Радою рішення про визнання певної держави державою-агресором або державою-окупантом (надалі для зручності вживатиметься термін «держава-агресор»). Нині такою державою є Російська Федерація, на чому окремо наголошується у пункті 19 Прикінцевих та перехідних положень проекту. Що важливо: у майбутньому таке формулювання дозволятиме Україні вводити обмеження не лише щодо Російської Федерації, а й щодо інших держав, що вчинятимуть збройну агресію як на територію України, так і на територію союзних Україні держав (припустімо, у випадку збройної агресії зі сторони умовної Есперії на умовну Іонію, що є нашим союзником, за умови визнання нашим парламентом Есперії державою-агресором) (примітка – будь-які співпадіння назв держав з реальними є випадковістю).
В той же час, можна виділити кілька основних типів обмежень, які закріплені проектом закону:
- обмеження щодо ретрансляції медіа держави-агресора;
- обмеження щодо структури власності та фінансування медіа під час збройної агресії;
- обмеження щодо європейського та національного продукту;
- обмеження щодо контенту в медіа.
Також розділом вдосконалюється порядок видачі тимчасових дозволів для медіа на період збройної агресії.
Кого можна буде ретранслювати?
Цей інструмент чи не найбільше та найефективніше використовувався українським регулятором під час 2014-2019 років. За вимогами статті 42 чинного Закону «Про телебачення і радіомовлення», Національна рада має повноваження складати перелік каналів (за чинною термінологією – програм), що ретранслюються – такі наповнення таких каналів мають відповідати контентним вимогам законодавства України, а також Європейської конвенції про транскордонне телебачення. Такий перелік на сьогодні містить 178 каналів, включно з декількома, виробленими в державі-агресорі («Зоопарк», «ТОПШОП ТВ», «ТЕЛЕ 9» та «Еврокино»). В той же час, регулятором обмежено ретрансляцію 86 каналів, серед яких «Россия 1», «Звезда», «Life News» та інші.
Що пропонується проектом? Статтею 120 передбачається повноваження Нацради відмовляти в реєстрації іноземного лінійного медіа, що зареєстроване в державі-агресорі або якщо регулятором виявлено ознаки здійснення редакційного контролю щодо такого медіа фізичними або юридичними особами – резидентами держави-агресора чи скасовувати її протягом одного тижня з виявлення відомостей про зміну держави реєстрації медіа на державу-агресора або ж виявлення ознак здійснення редакційного контролю резидентами такої держави. Це дозволить регулятору максимально ефективно і швидко реагувати на загрози інформаційному простору нашої держави. Ретрансляція такого медіа провайдерами аудіовізуальних сервісів є грубим порушенням – а тому може тягнути собою штраф (без попереднього застосування припису) у розмірі від 10 до 75 розмірів мінімальної заробітної плати (від 47230 до 354225 гривень).
В той же час, передбачається можливість Нацради реєструвати або не скасовувати реєстрації відповідного медіа – у разі, якщо це буде обґрунтованим та враховуватиме інтерес забезпечення інформаційної безпеки України. Таким чином медіа, редакційна політика яких відповідатиме стандартам журналістики та не шкодитиме інтересам інформаційного простору держави, зможуть безперешкодно продовжувати свою діяльність.
Хто не зможе володіти та вкладати гроші в медіа?
За чинним законом, в Україні забороняється засновувати та брати участь в телерадіоорганізаціях або провайдерах програмної послуги фізичним і юридичним особам, які є резидентами держави, визнаної державою-агресором, а також юридичним особам, учасниками (акціонерами) яких є такі юридичні або фізичні особи, на усіх рівнях ланцюга володіння корпоративними правами телерадіоорганізації або провайдера програмної послуги.
Статтею 121 проекту зберігається заборона бути суб’єктом у сфері медіа фізичним особам-громадянам держави-агресора та юридичним особам, в яких власником істотної участі, контролером чи бенефіціаром на будь-якому рівні ланцюга володіння корпоративними правами є особа, яка є громадянином або резидентом держави-агресора чи юридична особа, зареєстрована в такій державі або з місцезнаходженням в такій державі. Що є новелою: суб’єктом у сфері медіа в Україні не зможе бути юридична особа, що отримує фінансування від фізичних осіб, що є громадянами держави-агресора (держави-окупанта), юридичних осіб, зареєстрованих в такій державі або з місцезнаходженням в такій державі. Таким чином законодавець робить спробу мінімізувати фінансовий вплив держави-агресора на редакційну політику медіа в Україні через грошові вливання. Що, в свою чергу, сприятиме посиленню об’єктивності медійного простору держави.
Нацраді дається один місяць на прийняття рішення про припинення діяльності таких суб’єктів на території України з дня виявлення відповідних відомостей про неналежну структуру власності або фінансування суб’єкта у сфері медіа. В той же час, це рішення може бути переглянуте регулятором у випадку надання такими суб’єктами відомостей про приведення структури власності та механізмів фінансування у відповідність з законодавством України.
В той же час, на час збройної агресії для Міністерства оборони України знімається обмеження щодо створення суб’єктів у сфері аудіовізуальних медіа. Такі суб’єкти можуть створюватися для задоволення інформаційних потреб населення територій з особливим режимом мовлення.
До цієї групи обмежень також можна віднести і обмеження щодо європейського та національного продукту. Якщо хоча б один виробник, продюсер або особа, за рахунок якої здійснене фінансування є одним зі згаданих вище суб’єктів – тоді такі програми або фільми не відноситимуться до квот національного та європейського продуктів, встановлених законом.
Що не можна буде показувати?
Перейдемо до найбільш чутливої норми у цьому розділі – встановлення додаткових обмежень щодо контенту, порушення яких вважатиметься грубим і тягнутиме собою штраф (без попереднього застосування припису) у розмірі 25% від суми ліцензійного збору (для ліцензіатів), від 10 до 75 розмірів мінімальної заробітної плати (від 47230 до 354225 гривень) (для реєстрантів, крім онлайн-медіа) та від 1 до 5 розмірів мінімальної заробітної плати (від 4723 до 23615 гривень) (для онлайн-медіа).
У проекті наголошується на неможливості позитивного висвітлення діяльності органів влади держави-агресора – відповідна інформація має подаватися за дотримання принципів об’єктивності та збалансованості. Крім того, на час агресії пропонується заборонити розповсюдження:
- матеріалів, що містять популяризацію або пропаганду органів держави-агресора (держави-окупанта), її посадових осіб, осіб та організацій, що контролюються державою-агресором (державою-окупантом), та їх окремих дій, що виправдовують чи визнають правомірною збройну агресію, анексію території України, порушення територіальної цілісності, суверенітету України, зокрема і публічне заперечення зазначених дій;
- недостовірних матеріалів щодо збройної агресії та діянь держави-агресора (держави-окупанта), її посадових осіб, осіб та організацій, що контролюються державою-агресором (державою-окупантом), у разі, якщо наслідком цього є розпалювання ворожнечі та ненависті або заклики до насильницької зміни територіальної цілісності чи конституційного ладу;
- програм та матеріалів (крім інформаційних та інформаційно-аналітичних), серед учасників яких є особи, внесені до Переліку осіб, які створюють загрозу національному медіа-простору України.
Детальніші критерії щодо цих категорій контенту можуть бути встановлені органами співрегулювання у порядку, визначеному проектом закону про медіа.
Варто зупинитися на кожній з цих категорій контенту. Перша з них існує з 2015 року і в чинному законодавстві стосується передач, виготовлених після 1 серпня 1991 року. За нею було винесено кілька санкцій – зокрема, телеканалам «Горизонт-ТВ» та NewsOne. За своєю природою вона також є своєрідною адаптацією норми статті 20 МПГПП, що забороняє поширення пропаганди війни та розпалювання ворожнечі.
У законопроекті вона деталізується ще більше – так, додається заборона пропаганди організацій, що контролюються державою-агресором, а також поширення в цілому матеріалів, що виправдовують не лише окупацію (як у старій редакції), а й анексію, порушення територіальної цілісності і суверенітету України. Також забороняється публічно заперечувати вказані діяння. Таке формулювання є наданням ширшого інструментарію для регулятора для чіткішого застосування норм профільного закону замість неоковирних спроб притягнути медіа до відповідальності за іншими нормами, як це було у випадку з ТРК «Україна» та «Не зарекайся». Його також можна вважати виправданим відповідно до вимог трискладового тесту обмеження прав людини як необхідне в демократичному суспільстві в інтересах національної безпеки та територіальної цілісності (див., зокрема, рішення ЄСПЛ у справі Smajic v Bosnia and Herzegovina).
Друга норма є новелою – і є спробою впровадити заборону на поширення дезінформації та спотворених наративів щодо збройної агресії зі сторони держави-агресора. Знову ж таки, змістовно заборона поширення будь-якої, а не лише недостовірної, інформації, що розпалює ворожнечу, існує як в чинному законодавстві, так і в міжнародному праві у вже згадуваній статті 20 МПГПП. Втім, регулятор застосовував її нечасто. Саме тому ця норма також покликана спростити діяльність Нацраді у кваліфікації тих чи інших діянь. Зважаючи на обов’язкову необхідність доведення кваліфікуючих наслідків – ця норма цілком відповідає вимогам до обмежень прав людини, оскільки, як неодноразово зазначав ЄСПЛ, будь-які заклики до ворожнечі є такими, що суперечать цінностям ЄКПЛ, а тому не отримують захисту статтею 10 ЄКПЛ (наприклад, у справі Pavel Ivanov v Russia).
Навіщо змінювати «чорні списки»?
«Чорні списки» та їх модифікація є однією з найбільш дискутованих норм серед патріотично налаштованої частини суспільства і вже викликали, зокрема, гострі заяви. Втім, варто виказати непопулярну думку, що зрідка виринає у мережі серед юридичної спільноти: з точки зору прав людини чинна заборона на трансляцію аудіовізуальних творів, одним із учасників яких є особа, внесена до Переліку осіб, які створюють загрозу національній безпеці, є такою, що грубо порушує права людини, а тому існувати в такому вигляді вона не може. Така заборона не відповідає критерію передбачуваному законом, оскільки Міністерство культури, молоді та спорту, на яке покладені повноваження з формування списку, навіть не має сформованого переліку критеріїв, за якими воно відносить Росію до цього списку: Закон «Про кінематографію» визначає лише те, що цей перелік складається МКМС на підставі звернень СБУ, РНБО та Нацради. Незрозумілою є як процедура включення, так і процедура потенційного вилучення осіб зі списку.
Крім того, у своєму чинному вигляді така заборона, попри припинення демонстрації фільмів за участі пропагандистів держави-агресора, не дозволяє показувати фільми про Астерікса (роль Обелікса виконує Жерар Депардьє, один з фігурантів списку), суспільна небезпека яких є вкрай сумнівною. Насамкінець, повертаючись до ЄСПЛ, такий (а точніше відсутній) порядок формування «чорного списку» цілком може призвести до потенційного програшу держави в ЄСПЛ. Попри заяви окремих фігурантів списку (хоч вже і виключених з нього), поки що такої справи у Страсбурзі немає – однак ризики на майбутнє лишаються.
Безпосередньо з метою врегулювання дірок у чинному законодавстві проектом Закону про медіа передбачена стаття 124, яка має на меті трансформувати Перелік осіб, які створюють загрозу національній безпеці у Перелік осіб, які створюють загрозу національному медіа-простору України. Задля уникнення правової лакуни, що існує в чинному законодавстві, передбачається, що до Переліку можна буде вносити фізичних осіб, щодо яких:
- відкрите кримінальне провадження щодо вчинення ними злочинів проти основ національної безпеки, злочинів проти миру, людства та міжнародного правопорядку;
- застосовані персональні санкції за відповідним законодавством (на строк накладення санкцій);
- встановлені факти систематичного умисного поширення закликів до повалення конституційного ладу та порушення територіальної цілісності України, мови ворожнечі, закликів до тероризму, матеріалів з запереченням злочинного характеру нацистського та комуністичного режимів, а також категорій контенту, вже згаданих вище.
Замість МКМС формуванням цього переліку займатиметься Нацрада. Особи, як і зараз, включатимуться до переліку за ініціативою Нацради або на підставі звернень РНБО і СБУ. Після отримання відповідної інформації регулятор на своєму найближчому засіданні має розглянути питання включення особи до Переліку. Передбачається і можливість виключення з Переліку в аналогічному порядку – у разі, якщо сплив строк включення до списку, закрите кримінальне провадження проти особи, яке стало підставою для її включення до Переліку, а також набрання законної сили рішенням суду про виключення особи з Переліку.
Що буде з дозволами на тимчасове мовлення?
Вони залишаються. І обсяг їх застосування навіть пошириться. Нині вони видаються на позаконкурсній основі строком на один рік, а територіями з особливим режимом мовлення, на які вони поширюються, є лише райони України, що межують з тимчасово окупованою територією України (Автономною Республікою Крим та містом Севастополем) та райони Донецької і Луганської областей.
Статтею 122 проекту закону до них додаються прикордонні райони, що межують з територією держави-агресора, а також прикордонні райони, що межують з територією інших країн, з яких шляхом ефірного мовлення поширюються програми держави-агресора. Це дозволить ефективніше поширювати сигнал українських мовників у таких вразливих зонах, як прикордоння Чернігівщини, Сумщини та Харківщини, а також у частині Одещини, що межує з Придністров’ям. Передбачена можливість повторної видачі цього дозвілу, а також припинення дії дозволів протягом одного місяця з моменту закінчення збройної агресії.
І що з цим всім робити?
Дебатувати, критикувати і обговорювати. Хоча низка цих норм вже існувала у законодавстві, ця спроба їх кодифікувати є важливою і в глобальному контексті, адже Україна може стати піонером у впровадженні комплексу таких норм: аналогів у світі поки що немає. При розробці цього розділу ми спробували максимально дотримуватися стандартів свободи вираження поглядів та розробити їх обмеження у тих рамках, в яких це дозволяє зробити міжнародне право. Наскільки це вийшло і наскільки це буде ефективним – покаже час. Але це одна з тих ситуацій, де Україна може навчити світ власному досвіду. Тепер м’яч на стороні Верховної Ради і, у разі прийняття проекту, ефективної та справедливої роботи регулятора.
